Face à la controverse suscitée par l’accord stratégique sur les minerais critiques entre la RDC et les États-Unis, l’économiste politique Jo M. Sekimonyo livre une analyse sans concession sur les implications institutionnelles de l’Article XII. Dans cette tribune au ton acerbe , l’auteur dépasse le clivage réducteur entre influence américaine et présence chinoise pour poser une question fondamentale : jusqu’où la République Démocratique du Congo peut-elle adapter son architecture juridique, fiscale et constitutionnelle au nom des impératifs géostratégiques mondiaux ? Entre souveraineté nationale, stabilité fiscale, pressions diplomatiques et risques de fragmentation de l’État économique, cette réflexion met en lumière les zones grises d’un partenariat présenté comme stratégique, mais dont les conséquences pourraient durablement redéfinir les rapports entre Constitution, gouvernance minière et intérêts des grandes puissances dans la compétition mondiale autour des minerais critiques. La rédaction de la unefm.cd la publie in extenso.
Le débat congolais autour de l’accord stratégique sur les minerais critiques entre la RDC et les États-Unis a souvent été posé de manière réductrice. Pour certains, il s’agit d’un accord pro-américain destiné à contenir l’influence chinoise dans les chaînes mondiales du cobalt et du cuivre. Pour d’autres, il représente une opportunité économique susceptible d’attirer des investissements et de repositionner la RDC dans la géopolitique des minerais stratégiques. Pourtant, ces lectures tendent à masquer la question la plus importante du texte, celle de la tension potentielle entre suprématie constitutionnelle et engagements internationaux stratégiques. C’est dans cette perspective que l’Article XII mérite une attention particulière.
Derrière son apparence fiscale et réglementaire, il introduit une logique d’adaptation institutionnelle où l’État congolais accepte, si nécessaire, d’ajuster certaines composantes de son ordre juridique afin de répondre aux exigences du partenariat. La véritable interrogation dépasse donc largement la fiscalité. Elle concerne la philosophie institutionnelle implicite du texte et la manière dont celle-ci pourrait progressivement redéfinir les rapports entre souveraineté constitutionnelle, gouvernance économique et engagements géostratégiques.
Article XII – Quand un accord commence à dompter la Constitution d’une nation
L’élément le plus sensible de l’Article XII réside dans une formulation rarement anodine en droit international, celle évoquant la possibilité de « réformes constitutionnelles » destinées à rendre l’ordre juridique compatible avec les objectifs de l’accord. Dans une logique constitutionnelle classique, ce sont normalement les traités internationaux qui doivent se conformer à la Constitution. Ici, même de manière implicite et conditionnelle, le mouvement semble partiellement inversé.
La Constitution cesse progressivement d’apparaître comme une frontière intangible pour devenir, potentiellement, une variable d’ajustement stratégique. En théorie, la hiérarchie juridique demeure pourtant claire. La Constitution reste la norme suprême, suivie des traités ratifiés, des lois ordinaires puis des règlements administratifs. Dans cette logique, un traité ne peut juridiquement être supérieur à la Constitution.
Toutefois, la réalité politique est souvent plus complexe que la théorie juridique. Une fois ratifiés, les engagements internationaux produisent des contraintes diplomatiques, économiques et stratégiques considérables. Dès lors, la souveraineté juridique et la souveraineté politique ne coïncident pas toujours parfaitement. Un État peut conserver formellement sa suprématie constitutionnelle tout en subissant une pression croissante pour adapter son ordre interne aux impératifs d’un engagement international devenu stratégiquement coûteux à remettre en cause. Cette dynamique révèle également une asymétrie institutionnelle importante dans la structure même du partenariat.
Alors que la RDC envisage des adaptations fiscales, administratives et potentiellement constitutionnelles afin d’opérationnaliser les objectifs de l’accord, les États-Unis semblent évoluer principalement à l’intérieur de leurs capacités institutionnelles déjà existantes. Cette différence mérite une attention particulière car elle dépasse le simple cadre juridique pour toucher directement à l’économie politique du partenariat stratégique lui-même..
Les incompatibilités potentielles avec l’ordre constitutionnel congolais
L’une des premières zones de tension concerne le principe d’égalité devant la loi. L’Article XII prévoit explicitement des mécanismes préférentiels destinés aux « U.S. persons and aligned persons » investissant dans les projets stratégiques visés par l’accord. Cette logique soulève une interrogation fondamentale sur le plan constitutionnel et économique. Jusqu’où un État peut-il accorder des privilèges fiscaux, administratifs et réglementaires ciblés sans fragiliser le principe d’égalité économique entre opérateurs ?
Même si les États utilisent régulièrement des incitations pour attirer les investissements, la dimension géopolitique explicite du texte introduit ici une différenciation inhabituelle qui pourrait être perçue comme une forme de discrimination économique institutionnalisée. Une autre question sensible concerne la souveraineté minière. L’accord prévoit notamment des mécanismes de notification, de consultation et de briefings réguliers autour des quotas d’exportation du cobalt et d’autres décisions stratégiques liées aux minerais critiques. Juridiquement, la RDC conserve formellement son pouvoir de décision.
Mais politiquement, la logique devient plus complexe. Une souveraineté ne disparaît pas uniquement lorsqu’elle est abandonnée formellement ; elle peut également se transformer progressivement en souveraineté consultative lorsque certaines décisions stratégiques commencent à être intégrées dans des mécanismes permanents de dialogue avec une puissance étrangère. C’est précisément cette zone grise entre coopération stratégique et influence structurelle qui pourrait devenir politiquement explosive. L’accord soulève également des interrogations relatives à l’équilibre institutionnel interne.
À travers l’Article XII, l’exécutif congolais engage potentiellement l’État dans des réformes fiscales, réglementaires et administratives profondes afin de répondre aux objectifs du partenariat stratégique. Pourtant, une question demeure largement absente du débat public : quelle sera la place réelle du Parlement, des provinces et des juridictions nationales dans ce processus de transformation ? Plus les engagements internationaux deviennent techniquement complexes et géostratégiquement sensibles, plus le risque apparaît de voir certaines décisions majeures se déplacer progressivement vers des espaces de négociation exécutifs moins exposés au contrôle démocratique traditionnel.
Enfin, la clause de stabilité fiscale renouvelable sur dix ans mérite une attention particulière en économie politique. Officiellement, ce type de mécanisme vise à rassurer les investisseurs en garantissant une certaine prévisibilité réglementaire. Mais à plus long terme, il peut également réduire la flexibilité des futurs gouvernements et limiter la capacité des majorités politiques à redéfinir la politique fiscale nationale en fonction de nouvelles réalités économiques ou sociales. Dans un secteur aussi stratégique que celui des minerais critiques, la stabilité recherchée par les investisseurs peut ainsi entrer en tension avec la souveraineté fiscale des générations politiques futures.
Une asymétrie silencieuse dans la distribution des obligations stratégiques
Les grandes puissances telles que les États-Unis ne confisquent pas toujours directement la souveraineté des États ; elles leur donnent parfois le couteau, les raisons de s’ouvrir eux-mêmes les veines commerciales et la conviction que le suicide économique relève d’un choix souverain. Ces puissances ne demandent presque jamais explicitement la révision des constitutions, particulièrement dans un contexte comme celui de la RDC où une telle démarche serait politiquement explosive, potentiellement contreproductive pour leurs propres objectifs économiques et difficilement défendable auprès de leurs opinions publiques. Elles construisent plutôt des architectures économiques, sécuritaires et stratégiques suffisamment structurantes pour que certains États finissent eux-mêmes par adapter progressivement leurs institutions, leurs lois et parfois même leurs équilibres constitutionnels aux contraintes de la compétition géopolitique mondiale.
L’asymétrie de l’Article XII ne réside pas uniquement dans les réformes institutionnelles envisagées du côté congolais. Elle apparaît également dans la nature même des engagements réciproques. La RDC accepte de modifier son environnement fiscal, réglementaire et potentiellement constitutionnel afin de faciliter l’intégration des investisseurs américains et alignés dans les chaînes stratégiques des minerais critiques. En revanche, l’accord ne semble imposer aux États-Unis aucune obligation équivalente de restructuration institutionnelle ou d’adaptation juridique majeure.
Washington conserve l’essentiel de ses capacités institutionnelles existantes tandis que Kinshasa accepte le principe d’une transformation interne progressive de son architecture économique et réglementaire.Cette asymétrie apparaît également dans la question des garanties stratégiques. L’accord crée des mécanismes destinés à sécuriser l’accès, la stabilité et la prévisibilité pour les investisseurs liés aux intérêts stratégiques américains, sans toutefois offrir à la RDC des garanties comparables d’accès privilégié au marché américain ou aux chaînes industrielles stratégiques des États-Unis. Aucune disposition ne semble, par exemple, garantir une priorité systématique aux minerais congolais dans les futurs besoins stratégiques américains.
Dès lors, une interrogation de fond émerge en économie politique. La RDC est-elle en train de négocier un partenariat stratégique équilibré ou d’institutionnaliser principalement un cadre destiné à sécuriser les intérêts géoéconomiques d’une grande puissance tout en assumant l’essentiel des coûts d’adaptation institutionnelle ?
Les yeux tournés vers la Cour constitutionnelle
En Janvier 2026, un brave groupe d’avocats congolais, soutenu par plusieurs organisations de défense des droits humains, a introduit un recours devant la Cour constitutionnelle de la RDC afin de contester certains aspects de l’accord stratégique sur les minerais critiques. Au cœur de leur argumentation apparaissent plusieurs questions fondamentales touchant à la souveraineté nationale, à l’égalité devant la loi ainsi qu’au rôle du Parlement dans l’approbation et le contrôle des engagements internationaux. Au-delà de la procédure elle-même, ce recours révèle surtout que le débat autour de l’Article XII est progressivement en train de quitter le seul terrain diplomatique pour entrer pleinement dans celui du contentieux constitutionnel. Plus surprenant reste cependant le relatif silence observé au sein d’une partie de l’opposition politique et de l’Église catholique congolaise, pourtant historiquement très actives dans les débats liés à la souveraineté institutionnelle et aux révisions constitutionnelles.
Ce silence ne signifie pas nécessairement une adhésion au texte. Il peut traduire une prudence géopolitique face à un partenariat impliquant directement les États-Unis, une fragmentation persistante de l’opposition congolaise, la peur de se voir refuser des visas, ou encore une difficulté intellectuelle à critiquer un accord présenté internationalement comme un levier de modernisation économique et de repositionnement géostratégique de la RDC. Même en cas de ratification définitive, le débat constitutionnel resterait loin d’être épuisé. L’expérience montre que les tensions juridiques les plus sensibles émergent souvent lors de l’implémentation concrète des accords internationaux. Décrets d’application, régimes fiscaux dérogatoires, privilèges réglementaires ou mécanismes administratifs exceptionnels pourraient alors devenir les véritables terrains du contentieux institutionnel.
La vraie question : le précédent géoéconomique
Le véritable enjeu de l’Article XII ne réside peut-être pas uniquement dans la relation entre Kinshasa et Washington. Le risque le plus profond est celui du précédent. Lorsqu’un État accepte d’aménager son architecture fiscale, réglementaire et potentiellement constitutionnelle autour d’un partenariat stratégique particulier, il devient difficile d’empêcher d’autres puissances de réclamer des arrangements comparables. Ce qui apparaît aujourd’hui comme une exception pourrait progressivement devenir une nouvelle norme géoéconomique. Cette question devient particulièrement sensible lorsqu’on observe la place de China et de Zambia dans l’économie minière régionale. La Chine demeure l’un des principaux partenaires commerciaux de la RDC et un acteur dominant dans les chaînes du cobalt et du cuivre congolais.
La Zambie, quant à elle, constitue un corridor régional stratégique dans l’intégration des chaînes minières et logistiques d’Afrique australe. Dès lors, une interrogation apparaît presque inévitable. Si Washington obtient un régime stratégique particulier autour des minerais critiques congolais, sur quelle base Pékin ou d’autres partenaires majeurs accepteraient-ils de rester en dehors d’arrangements comparables ? À plus long terme, cette logique peut ouvrir la voie à une escalade progressive des concessions stratégiques.
Un partenaire réclame une stabilité fiscale renforcée. Une autre demande des mécanismes d’arbitrage plus protecteurs. Un troisième souhaite des garanties prioritaires sur certaines exportations stratégiques. D’autres pourraient encore exiger des régimes administratifs ou des zones économiques spécifiques. Progressivement, le Code minier risque alors de perdre son caractère universel au profit d’une multiplication de régimes différenciés négociés en fonction des rapports de force géopolitiques.
La conséquence la plus profonde pourrait être une fragmentation silencieuse de la souveraineté économique congolaise. La RDC risquerait alors de ne plus gouverner un seul espace économique souverain, mais plusieurs régimes géo économiques superposés négociés puissance par puissance. Ce qu’il conviendrait de souligner à des entrepreneurs politiques comme Godé Mpoyi, souvent prisonniers des régimes au pouvoir que portés par une boussole doctrinale ou un idéal institutionnel cohérent, dépasse largement le seul débat immédiat autour de l’Article XII. La véritable boîte de Pandore institutionnelle pourrait précisément résider dans le précédent que ce type d’accord risque d’installer.
Si chaque partenariat stratégique majeur finit par produire ses propres exigences fiscales, réglementaires ou constitutionnelles, la RDC risquerait alors d’entrer dans un cycle permanent d’ajustement de sa souveraineté et de sa Constitution au gré des priorités géopolitiques des grandes puissances. Et donc, le véritable débat autour de l’Article XII ne se résume probablement ni à une opposition entre pro-Américains et anti-Américains, ni à un affrontement simpliste entre influence occidentale et influence chinoise. La question de fond est plus structurelle, plus institutionnelle et sans doute plus inconfortable. Quel type d’État la RDC est-elle progressivement en train de devenir sous le régime Tshisekedi dans l’économie mondiale des minerais stratégiques ?
Un État capable d’utiliser la compétition géopolitique mondiale afin de renforcer sa souveraineté institutionnelle et industrielle, ou un espace économique dont l’architecture juridique, fiscale et réglementaire risque d’être progressivement remodelée au rythme des exigences concurrentes des grandes puissances ?Pleure !
Jo M. Sekimonyo, PhD
Chancelier de l’Université Lumumba
Économiste politique hétérodoxe